2015农业改革路径图：如何唤醒沉睡的土地

导语：梳理这一年来的政策变迁路径，基本逻辑是围绕提升农业生产效率，提升中国农业竞争力而进行。其中包括具体政策落地和完善，有试点启动，也有规划未来农业改革方向、做顶层设计的政策方案。

　　2015年涉及农村改革的政策，让各界都应接不暇。

　　梳理这一年来的政策变迁路径，基本逻辑是围绕提升农业生产效率，提升中国农业竞争力而进行。其中包括具体政策落地和完善，有试点启动，也有规划未来农业改革方向、做顶层设计的政策方案。21世纪宏观研究院从产权改革、经营改革、价格改革以及城乡一体化改革四个方面来研究本年度的农业改革。

　　年底的中央农村工作会议，定调2016年将加强农业供给侧改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。也是再次强调粮食价格改革以及农业支持政策要向规模经营主体倾斜。

　　产业层面，21世纪宏观研究院认为，未来农业供给侧改革将表现出如下特点：

　　第一，土地市场被寄予了最多的市场预期;

　　第二，农村金融有望进一步盘活;

　　第三，农村网络基建在提升，农村电商在未来几年还有很大的空间。

　　第四，“进城买房”，对房地产去库存的实质影响，以及进城后相应的配套公关服务、就业岗位等，均值得关注。

　　一、产权改革：“三块地”改革试点启动

从影响面和市场关注程度来说，围绕土地相关的产权制度改革，最受各界关注。

　　在“三块地”改革中，农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

　　集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

　　宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。

　　对于产权改革，21世纪宏观研究院认为：

　　1.土地改革牵一发而动全身，围绕农村土地的改革一直在按照小范围试点、平稳进行的原则，未来几年大概不会有重大改革进度;

　　2.2015年明确提到，试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。而此前有媒体报道称33个改革试点中，有15个试点方案获批，按照文件，试点要在2017年底完成，这意味着2016年全国33个试点会同步试点。

　　现阶段农村所拥有的存量建设用地多达2.5亿亩，试点将如何盘活农村土地资产，将会搅动未来土地市场。

　　二、经营改革：规模化经营配套政策落地

2015年，关于农业经营改革方面的改革主要是围绕提升农业经营的集约化、规划水平的改革落实文件，分别从规模经营的载体、新型农业经营主体，以及健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制等方面，做出了具体的规定。

　　目前，中国农业自身竞争力尚有不足，各方已经达成共识的是，发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路。

　　这就意味着必须要以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，提高农业经营的集约化、规模化水平。

　　21世纪宏观研究院发现：

　　第一，在规模经营载体上，文件提出“以建设高标准农田为载体推进适度规模经营;以农业产业化经营为抓手推进适度规模经营;其中重点提到，加大对新型农业经营主体建设高标准农田的支持力度”。财政部文件更是明确从财政上予以支持。

　　第二，在农业经营主体上，几乎所有文件都强调了新型农业经营主体在发展现代农业种的作用，其中包括农民合作社、家庭农场、专业大户、龙头企业等;这一点在今年陆续发布的关于鼓励农民工返乡创业的通知中十分明显。

　　另外，年底的中央农村工作会议也提到，要充分发挥多种形式农业适度规模经营在结构性改革中的引领作用，农业支持政策要向规模经营主体倾斜。

　　过去一年时间，政策层面，鼓励农村电商发展的文件陆续发布;资本层面，阿里巴巴、京东等资本大鳄进入农村，农资、农产品的购买和销售模式也在发生变化，都为返乡农民工以及农村大学生等农村青年群体提供了诸多就业和创业机会。

　　这也表明，中国的新型农业主体也正在形成，或能改善农村主要劳动力为“3861部队”的局面。

　　第三，农村金融机遇增加。农村金融发展一直很薄弱，其原因包括征信缺失、缺少抵押物、风险难控等。

　　关于农村土地承包经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款试点的细则，其中提到“因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。另外完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。”

　　21世纪宏观研究院经过调研发现，有省份已经出现过多起上述抵押贷款风险案例，风险发生后，抵押物在市场上很难变现，对金融机构来说是“烫手的山芋”。此次细则发布后，对金融机构来说风险减少，或许也能相对提高其发放此类贷款的积极性。

　　第四，在2015年末，时隔24年，中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件，对新时期重塑农业“国家队”做顶层设计。农垦也被称为计划经济最后的堡垒，同时拥有丰富的资源，其5.4亿亩土地资源和超过1万亿的国有企业资产，正待改革更大可能的释放价值。2015年被称为我国农垦改革元年，2016年，系列改革措施将会落地。

　　三、价格改革：粮食价格市场化

2015年，对农民影响最为直接的，恐怕是粮食价格改革了，改革的主要内容是“价不分离”，完善市场化的定价制度。

　　21世纪宏观研究院认为，按照目前粮食价格改革的核心思路，未来会继续改进农产品市场调控方式，减少政府过度干预，未来粮食价格也会越来越贴近市场，中国农产品价格全面高于国际市场的局面或会被打破。

　　12月底，中央农村工作会议召开，定调农业供给侧改革。会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

　　而价格是调节农产品供求最有效的手段，进一步说明我国现行的粮食价格会向市场化方向调整。

　　四、城乡一体化改革：农民工进城是最大悬念

最后一个跟农村乃至全国宏观经济形势密切相关的关键改革，就是城镇化。

　　2015年底，一年一度的中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。

　　化解房地产库存也是供给侧改革的“四个歼灭战”之一。其实，在2015年，国内已经有不少城市出台了鼓励农民工进城买房，并以真金白银补贴的政策，其中包括河南、安徽等地。

　　但农民工是否能成为解决城市房地产库存的“接盘侠”之一?这是本年度农业政策中最大的悬念。从目前来看，农民工进城意愿并不大。中国社科院做过一个调查，绝大多数农村籍流动人口不愿意转变为非农户口;如果要求其交回承包地，则只有10%左右愿意转为非农户口。

　　21世纪宏观研究院认为，影响农民工进城的原因，主要包括是否有充分的就业岗位，能否享受城市教育、医疗等公共服务，能否承受城市高房价、高物价，是否需要退出农村承包地。如果要鼓励农民工进城买房，2016年国家仍需出台系列城镇化的配套政策。

　　其中，类似河南、安徽等地发布的鼓励农民进城买房优惠政策将陆续出台;从国家层面，包括教育、医疗、社保在内的具体推进城镇化的政策，也会陆续有所体现。