经济转型过程中高新区管委会的职能

天津滨海高新区管委会发展研究室主任 李宁剑

　　高新技术产业开发区自创建以来，就成为我国发展高新技术产业的基地、体制创新与科技创新的试验区、产业结构调整的助推器、科技成果转化和高新技术企业孵化的载体、吸引和培养高新技术产业化人才的摇篮，为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了突出贡献。

　　在经济转型和建设我国特色社会主义的实践中，如何发挥高新区管委会的独特地位和作用？从经济学的角度，如何解析高新区管委会的职能和作用？

　　高新区管委会的职能和作用
　　高新区激发了广大科技人员投身于市场经济、进行创新创业的勇气，并为他们营造了一个局部优化的创新创业环境；高新区在行政管理体制、运行机制、劳动人事制度等方面率先进行了改革和探索，突破了原有体制和政策限制，建立了“小机构、大服务”的管理和服务体系，形成了有序而灵活的制度安排和组织保障。其所创造的“一站式”管理和“一条龙”服务等经验已被很多行政窗口单位广为采用，推进了社会管理机构由指令型向服务型的转变。

　　通过对高新区管委会职能的对比研究，各地高新区管委会的职能可以归纳为四大特点：

　　一是大部分作为当地政府的派出机构，履行区域的行政管理职能。

　　二是对于垂直管理的行政系统，都有派驻机构，如工商、税务、土地、规划、公安、消防、交通、法庭、检察院等，名义上双重领导，实际仍以配合协调为主。

　　三是营造了高效、精简的行政服务环境，为企业服务更到位，这是与行政区域的主要区别。

　　四是育成市场主体的最重要角色——企业，包括改制的国有企业、民营股份有限责任公司、外商投资企业。所起的作用：入区企业享受减免税收政策（国家政策）；鼓励、扶持和支持企业适应经济体制改革、转型，营造较为宽松的文化环境，这是高新区管委会最成功的亮点。

　　高新区管委会的经济职能

　　按照现代市场经济基本框架：规范的市场主体、完善的市场体系（要素市场、流动性、法制环境、开放度）、有效的政府调控体系、合理的分配和再分配体系等四要素解析高新区管委会在实践中的表现，可以看到：

　　在规范的市场主体方面，高新区具有较强的优势，入园企业数量剧增。在经济转型的过程中，对于市场主体的最重要角色——企业的育成，特别是民营科技企业的发展，是高新区的一大亮点。

　　在完善的市场体系四项任务——要素市场、流动性、法制环境、开放度中，高新区的开放度最具优势。在高新区的开发建设中，管委会始终以开发为先导，积极推进其他三项任务即要素市场、流动性和法制环境的建设。这三项任务均取决于本地区和国家的大环境，但在高新区中能够有较好的发展。

　　有效的政府调控体系在高新区管委会的实践中得到充分的体现。在宏观职能方面，高新区管委会主要是在国家产业政策的框架下，调控区域内的产业结构和地区结构，并形成产业基础。其手段是以部分财政来扶持、支持高新技术企业的创新、人才和产业发展。

　　合理的分配和再分配体系是由国家制度和政策所决定，高新区也是在大的框架下，在本区域内积极推进社会保障体系在企业中的落实。

　　高新区管委会在经济转型的过程中，承担了政府职能转变的先行实践和示范作用。经济转型，实际上就是对资源配置调节方式的转变。资源，包括物质和社会各要素；配置，是经济学所要研究和解决的首要问题即根本问题。通过以上的解析，可以看到高新区管委会在资源配置上所起的作用。

　　在社会要素方面：人才（劳动力）、融资渠道（资本）、知识产权（鼓励）、技术进步（创新）；

　　在物质要素方面，只局限于本区域的自然资源，确切说是本区域的土地使用权，主要是作为开发建设初期招商引资的工具，提供完善的区域配套基础设施；

　　在大环境下较灵活的经济远行机制、法律制度（地方立法），在本区域经过行政授权，营造比较宽松的行政服务环境，基本能实现所有行政事项在区内办理，改变原有行政体制层层审批的状况，实现一站式办公、一条龙服务、并联审批、后补手续等工作操作层面的改革实践。

　　同时，在高新区，管委会为发展本区域的主导产业，通过产业政策影响供给，优化产业结构和地区结构，首先在招商引资的过程中，明确招商引资的对象，锁定在主导产业领域的领军企业和项目，在入区之后，配套相应的鼓励、扶持和支持政策，由此逐步构建本区域的产业结构和地区结构。

　　高新区管委会行政职能

　　结合高新区发展的需求，高新区管委会的行政机构设置可以自行设置，但必须和现行的行政机构有接口，仍然要能够完成对接上级行政的各种事项。

　　如天津滨海高新区在2000年设立的经济发展局，对口行使天津市发改委、经委、科委、外经贸委、经协办、技术监督局、知识产权局、安全生产监督局、统计局等多个部门的职能； 2004年，由经济发展局分立出招商局和科技局，招商局对口外经贸委和经协办，强化招商引资的职能，科技局对口科委、知识产权局和技术监督局，强化政府促进科技创新的职能；2008年，又从经济发展局分立出安全生产监督局，强化政府对企业安全生产的监督检查的作用；天津滨海高新区在承担对滨海新区的高新技术产业区行使行政管理职能之后，由于分属两地，在设置机构时，采取“大部制”方式，只设立四个部门：综合服务处，建设服务处，经济服务处，社会服务处。进一步强调高新区管委会的社会公共服务职能。

　　从高新区的视角看，社会主体的两个成员：企业和管委会，在高新区的行政行为中，双方的需求所为就是管委会在社会资源配置中的作用，管委会应侧重于对企业（经济行为主体）的配置辅助作用（服务、引导、管理）。

　　从市场组织的角度看，管委会作为政府管理组织，应起的作用，如工商登记及管理、税务、审计、物价、证监、银监、保监等均属于国家政府体系中垂直管理。在市场调节组织中的计划、财政的职能、具体到管委会，体现在对留区财政有可支配权力。

　　企业和管委会在高新区的行政行为中，双方的需求可划分为三大类。

　　行政审批类。这是政企双方依照法律所必须履行的行为，例如到高新区申办企业，申办者要求管委会高效率，越简洁越快越好，作为办理部门，应该有意识去满足。

　　行政服务及导向类。这类事项面向符合条件的企业，是企业的自愿行为，例如申请科技型中小企业技术创新基金，管委会设专人办理，鼓励企业积极申请，管委会对于申请成功者，配以同比例的支持资金（财政支出）。

　　行政管理类。这类事项属于政企双方必须履行的行为，更多的体现为管委会的政府职能。在这类事项中，体现了国家经济职能，即提供公共物品和公益品（城区管理）；管理国有资产（土地资源、房屋资源）；调节收入分配（税收和财政支出）；制定和实施经济、社会发展战略；为企业发展提供稳定的宏观经济条件。在高新区经济发展过程，管委会的职能也同样归类于此。

　　高新区管委会职能，就是在接受开发建设的重任之后，要在实施过程中贯彻落实国家发展高新技术产业战略的意志，营造更强烈的改革开发小氛围，通过将国家发展高新技术产业战略和企业需求与发展目标相适应的不断调整，由此实现经济转型。

　　高新区管委会工作操作层面的对策

　　有效规范政府调控是现代市场经济体制的重要标志。社会要求政府切实转换职能，使政府调控符合市场经济的要求，建立科学有效的调控体系。

　　从工作方式来说，我国政府的控制力强，决策集中度高。一直以来被称为“强势”政府，此“强势”是指政府的行政能力强，常能以政府之力推动大事，管委会正是由此产生的，这种改革结合了高新区的经济特点，目的是增强政府调控经济，协调社会事务的能力。

　　按照行政审批类、行政服务及导向类、行政管理类三类划分，高新区管委会在工作操作层面可以采取以下对策：

　　一是坚持采取“大部制”方式设置机构，进一步强化高新区管委会的社会公共服务职能。高新区管委会的行政机构设置，一定要结合高新区发展的需求自行设置，只要与现行的行政机构有一一对应的接口，就能够完成对接上级行政的各种事项。大环境的行政事项不可能因为高新区的先行而简政，高新区管委会以“你有千条线，我有一根针”的“简政”方式，达到为企业服务“高效率，越简洁越快越好”的目的。

　　采取“大部制”方式设置机构，有利于实行“一人多岗，一专多能”的用人机制，提高工作环节的衔接效率。同时也进一步强化高新区管委会的社会公共服务职能。

　　二是坚持推广电子政务工作方法，进一步提高各部门的信息交流频度和力度。目前高新区的电子政务网络已经基本形成，各部门的工作信息一定要及时上网，包括高新区内的派驻机构，如工商、税务、土地、规划等有关企业的信息，至少每月都要交流有关的统计数据，有利于管委会按照产业规划和产业政策来调控推进产业结构的合理化和高级化进度的决策和效果评估。

　　电子政务工作方法的推广需要领导以身作则，从一把手做起，一层抓一层，逐步形成习惯。

　　三是坚持将“为企业服务”的理念落实到工作的每一个细节，建设完善高新区是“创业者乐园”的文化氛围。“为企业服务”已经成为高新区管委会的口号，要真正落实到工作的每一个环节和细节上，将是一项长治不懈的文化意识工程，领导的决策、各部门的贯彻、工作人员的落实，都是不可或缺的环节。

　　在市场体系主体结构中，企业为核心，政府是外围。企业与政府的位置决定了外围对核心的服务作用，也确定了政府对市场公共利益的维系即管理功能。