《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出:要深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。
   
    把增强自主创新能力作为国家战略，致力于建设创新型国家，是中国发展的需要，是向现代化宏伟目标迈进，逐步实现国家繁荣富强和人民生活富裕的需要。而要成为创新型国家，创新环境的营造十分重要，环境是创新的基础和保证。从国外经验来看，政府是营造创新环境的主体，各国政府主要从战略制定、鼓励政策制定、直接投资、推动产学研合作、制定创新评估指标几个方面来营造创新环境。
   
    一、制定国家战略
   
    从国际经验来看，创新型国家往往制定具有长期规划的国家发展战略，创新是其发展战略的核心，并且这些战略计划大多与信息产业密切相关，如美国的“NII”计划，欧盟的“E-europe2005”、“i2010”计划，日本的“e-Japan”到“u-Japan”战略等。这些战略计划为国家的创新活动提供了目标、方向和一些具体的项目、方案等，是政府营造创新环境的首要工作。表1以美国为例，展示了其政府如何通过国家战略的实施来构建创新环境和推动创新活动的开展。
   
    美国是世界上制订国家信息产业战略最早、颁布国家信息产业政策最多的国家，并把信息技术的扩散作为提高国家竞争力的关键。
   
    美国政府的所做的主要工作有：通过立法、制度改革、示范项目、投资和制订标准建立国家信息基础设施；为公共R&D和技术转换项目确定战略方向，确定优先资助的项目和有利于技术扩散的项目；建立激励机制，鼓励私营企业参与R&D项目；推动信息技术在教育、贸易等产业部门的应用等。另外，美国政府也鼓励风险投资的企业支持美国信息产业的发展。
   
    二、颁布鼓励政策
   
    国际经验表明，创新型国家的政府一般会制定一系列政策鼓励企业和其他实体开展创新活动，具体包括投资优惠政策、税收优惠政策、开放市场、加强立法等。
   
    以法国为例，为鼓励产、学、研等机构的创新活动，法国政府出台了很多鼓励政策，具体包括以下几个方面。
   
    1.科技立法。法国政府部长会议于1999年1月13日通过了《技术创新与研究法》，该项法律的主要内容是鼓励和促进科技创新。
   
    2.创新企业提供税收优惠。允许创建时间在15年以内的企业和从原有公司派生出来的企业按事先确定的价格，以“企业创建者股份登记凭单”入股的形式吸引人才，将来他们转让这些凭单时，盈利部分按税法征收16%的增值税，如果持股人在公司工作不足3年，增值税则按30%的比例征收。
   
    3.改革科研税收政策。“科研税收”政策在法国已经实施多年，是指企业在第一年用于研究与发展的开支的50%可以免税，以后每年所增加的研发投资的50%可享受免税。该政策有效地鼓励了企业在科研方面的投入。
   
    三、扩大投资研发
   
    创新型国家政府会直接出资，以设立基金或其他方式直接投资于创新领域，如投资重大研发项目、设立人才奖励基金、设立扶持中小企业的基金等。
   
    以美国为例，美国研发支出约占经济合作与发展组织所有国家总支出的44%，是第二大投入国日本的2.7倍。美国2000年的研发支出，比7国集团剩余国家(加拿大、法国、德国、意大利、日本和英国)的总和还高。高投入带来了高产出，美国在主要科学与工程期刊上发表的论文数量一直居世界首位，2004年其论文数量占全世界论文总数的25.7%，比排在后4位的日本、英国、德国、法国的总和还要多。
   
    德国的“顶尖科研资助项目”也给我们很多启示。2005年6月，德国联邦和各州正式批准了“顶尖科研资助项目”以及《研究和创新协定》，为今后10年德国的科学研究创造条件。根据“顶尖科研资助项目”，德国将在2006年至2011年间投入19亿欧元，打造一批世界一流大学和一流科研机构，着力培养青年科学家；挑选出10所最具竞争力的大学，每年平均额外投入2100万欧元，培育世界一流的大学；建立30个顶尖研究中心，每年分别投入650万欧元。此外，该项目还将为青年科学家设立40个专门项目的研究院所，每年分别资助100万欧元。
   
    政府直接投资的目的往往是为了支持基础研究、培养人才，但是，政府投资不可能是创新投资的主体，营造创新环境、促进整个社会的创新投资才是政府的目标。在美国的总体研发投入中，政府的直接投资占20%左右。
   
    四、推动各方合作
   
    创新环境的构建是创新环节中的重要一环，也可以看作是国家创新的发动机，政府在这个环节中起到至关重要的作用，但一国或一个地区的创新单靠政府的力量是无法完成的，从国外的经验来看，政府是构建创新环境的主体，而创新的执行要依靠各种社会力量的合力。如何实现产学官研的联动，促进它们之间的合作，还需要政府在政策制定上多下功夫。例如，英国为保证大学和企业紧密相连，要求大学和企业必须联合申请国家和区域的创新项目。法国更是在《技术创新与研究法》中明确提出要加强科技界和企业界的合作，发展公共科研与企业的关系，具体规定如下。
   
    1.加强科技界与企业界的合作
   
    首先，为研究人员和教学研究人员创建企业提供便利。允许研究人员参与企业的创建，使他们可以毫无风险地以协作者、经营者和领导者的身份进入新企业。在企业工作一段时间以后，他们可以自由选择回到公共部门或留在企业。
   
    其次，扩大研究人员、教学研究人员与企业的接触。向所有愿意为企业服务，但希望保留科研人员身份的研究人员提供帮助。研究人员在公共部门工作期间，可以向开发其成果的企业提供学术上的帮助和咨询，也可参与企业股份，持股比例限定在企业股份的15%以下。
   
    2.发展公共科研与企业的合作关系
   
    首先，简化合作体制的行政手续。由科研机构、高校和企业联合创建的企业和“公共利益集团”不再需要部长会议批准，准备建立一个默许的机制。
   
    其次，依靠孵化器帮助企业创建。允许高校和科研机构设立孵化器，为新兴企业提供场地物质手段和人员，实行有偿服务。这一措施有助于高技术企业的创建，尤其是研究人员和学生创建的企业，同时也有利于增加就业机会。
   
    再次，明确技术学校和职业专科学校与企业所签协议的法律地位。技术学校和职业专科学校可以与企业签订协约，并通过其技术优势获取有偿报酬。它们在全国各地的分布和专业文化以及与经济界的密切接触，有助于其提供技术服务。
   
    在美国，国家创新体系的执行机构主要由私营企业、大学、政府科研机构、非营利性科研机构及科技中介服务机构组成。其中，大学担负着人才培养的重要任务，并承担了国家主要的基础研究任务；政府科研机构主要承担国家要求的基础研究和关键技术的开发，在美国国家创新体系中具有不可替代的作用；私营企业是美国技术创新的主要执行者，其研发经费约占美国研发总支出的70%；非盈利研究机构主要是指各种私人非盈利性研究所或公司，虽然数量不多，但对美国科学技术的发展很有影响，是其他三类研究机构的有益补充；科技中介服务机构主要包括技术转让机构、咨询和评估机构、政策研究机构、风险投资公司等，它们对美国国家创新体系架构的桥梁作用也不容忽视；此外，中小企业是美国国家技术创新的核心力量。
   
    五、制定创新指标
   
    目前国际上还没有一套统一的评价创新能力的指标体系。从国外情况来看，很多国家或地区都有衡量其创新水平的指标，并且主要指标在某种程度上趋于一致性，例如研发投入指标、专利数指标等。但同时，根据各国或地区的发展特点和发展水平，其指标也存在诸多差异性。
   
    具体来说，创新指标体系的建立可以达到以下目的。第一，反映并提高国民的整体创新意识，这种创新意识是推动国家经济发展的最根本的动力。第二，将所有与创新活动有关的参数具体化，使创新过程一目了然。第三，帮助政策制定者得到完整科学的创新信息，从而使其对国家以及某个领域的创新有整体科学的认识，为创造良好的创新文化氛围提供有效的手段。第四，帮助政促制订者进行对比分析。这里提到的对比包括两个含义：一是与世界上其他经济体进行对比；二是就本经济体的发展水平进行纵向对比。当然，对比分析的最终目的还是为了构建良好的创新环境，提高本经济体的创新水平。
   
    从国外经验来看，创新或科技评价指标体系具有以下两个明显特点。
   
    第一，综合评价。目前，国际上评价创新或科技水平的指标林林总总，没有一个国家仅用几个指标就可以评价其创新能力，也没有一个国家提出了单一的创新评价指标。创新评价是各项指标的综合评价，也可以看作是综合国力的比较。
   
    第二，指标分类。国外的指标体系至少分为两个级别甚至更多，指标分类的目的不仅出于统计学的考虑，更是为了建立合理的框架体系，以便科学评价一个国家的创新或科技水平。

作者：信息产业部电信研究院 张晶

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